郑秉文：个人养老金如何提高缴费积极性

我国正在进入稳态增长率的过程之中

1960年罗斯托的经济增长阶段论将经济发展的成长阶段分为6个阶段：一是传统社会（无现代技术）；二是起飞创造前提的阶段（过渡阶段）；三是起飞阶段（突破传统停滞状态）；四是成熟阶段（相当长的波动阶段）；五是高额消费阶段（高度发达的工业社会）；六是追求生活质量阶段（高度发达的后工业社会）。郑秉文表示，也有其他学者将其分为5个阶段或者4个阶段，不过无论怎样的分法，它们都有一个“起飞阶段”。

处于“起飞阶段”时，GDP增长速度非常快，带动社会平均工资增长也非常快。此时，国家的人口的自然增长率可能也很高。如果在这个阶段建立养老金制度，“获得感”似乎就不太强。而如果这个“起飞阶段”即将结束，进入“稳态阶段”之后，那么“获得感”便会提高。尤其是GDP的增长速度下来后，社平工资增速也开始下降，该国家的人口增长进入负增长的时候，“获得感”便会更强。

在郑秉文看来，中国当下处于正在走向逐渐成熟的增长阶段。

生物收益率（内部收益率）= 工资增长率+人口自然增长率。中国从改革开放到2050年大致分成四个阶段。第一个阶段，2010年之前，生物收益率很高，该阶段我国的人口出生率比较高，加上较高的社平工资增长率，所以导致我国的生物收益率平均值超过了14%；第二个阶段，2010年至2020年期间，我国的生物收益率的平均值已经从此前的14.6%下降到了10.5%；现在进入第三阶段，该数据平均是5.6%，即我国的生物收益率的平均值从2021年至2035年为5.6%。如果我们的个人养老金收益率能达到该生物收益率，我们的“获得感”就会强。展望从2035年至2050年，我国的平均生物收益率将从5.6%下降到3.6%，越往后我们的“获得感”就会越强，它是一种相对的感觉。“获得感”的定义，就是分享经济高速增长的幸福感，这是我们特有的一个定义。

我国的个人养老金是在

资本利得税缺位下建立的

个人养老金获得感是否很强与我们的资本利得税有关系。个人税收递延型商业养老保险于2018年5月1日在三地（上海、福建、苏州工业园区）正式启动试点，推出三大类全产品体系，即收益确定型（A）、收益保底型（B）、收益浮动型（C）。领取时，25%部分予以免税，75%部分按照10%税率缴纳个税，相当于领取时实际缴纳税率为7.5%。这三地的试点至今已是五年多过去了，它的保费收入6亿多元，参保人4万人左右，一直没有太大的变化。

众所周知，我国证券市场交易所得免除个税，只交少许印花税（2021年仅为2478亿元，占比税收收入的1.4%）。在资本利得税免征的环境下第三支柱商业养老险个税虽然抵扣了，但领取时补缴税率7.5%，这个税率水平相对比较高。这与第三支柱以外的减税相比，获得感显然降低了。所以，2018年5月1日试点至今的税延型商业养老保险参保人只有4万多人，保费收入只有6亿元。

在资本利得税短期内难以建立的情况下，2022年11月25日实施的升级版第三支柱即“个人养老金”只延续了1.2万元的缴费额，而延迟的税率却从7.5%降至3%，与目前的个税税率表的第一档3%对应起来，旨在提高获得感。

11月25日实施第三支柱“个人养老金”，36城在4个月开立账户人数达3000万人，不仅大大多余2018年试点的税延型商业养老险，而且高于运行了19年之久的企业年金2800万人。这说明，决策者降低个税率是正确的，它提高了获得感。如果2023年底推向全国，覆盖人数还要明显增加。

但是，值得注意的是，个人养老金缴费收入仅为180亿元，人均账户只有600元，这里还包括2022年一个完整的缴费年度的1.2万元的额度，如果剔除这个因素，人均缴费额还要更低。由此看到，在资本利得税缺位的条件下，建立税延型个人养老金，相当于把低处的水，引向高处，这确实存在困难，因为获得感打了折扣。

因此，我们应将目前的EET调整为EEpT，把“完全的EET”调整为“部分EET”，即只对本金缴费征税，投资收益免征，目的是把制度内外的税收水位“拉平”，提高获得感。长期看，待条件成熟并引入资本利得税时再恢复“完全的EET”。

我国的个人养老金

是在纳税人很少条件下建立的

我国是以间接税为主，直接税占比很低，主要特征：第一，个税税收占比太低。2021年我国税收收入17.27万亿元，其中，第一位是增值税，6.35万亿元，占比36.8%；第二是企业所得税是4.20亿元，占比为24.3%；第三个人所得税，1.40万亿，占比8.1%，其中，工薪税大约只有6%。第二，纳税人数太少。从未超过1.9亿人，占全国劳动者从未超过25%，占城镇劳动者从未超过40%。第三，纳税人数量随着起征点的上调而产生波动。

1980年9月颁布施行个人所得税法，开始征收个人所得税，设立免除额800元。第1次调整是2005年10月（2006年1月实施），从800元调整到1600元；第2次调整是2007年12月（2008年3月实施），从1600元提高到2000元；第3次调整是2011年7月（同年9月实施），从2000元提高到3500元；第4次调整是2018年8月（同年10月实施），从3500元提高到5000元。每次调整，纳税人数量都大幅减少，例如，2018年调整后纳税人数量从1.87亿降至0.64亿人，最新数据显示，2023年2月恢复至1.00亿人 ，因为社平工资这五年还是在缓速增长，只要有增长，这个数就还要扩大。

这就是我们国家个税制度的三个特点。

郑秉文对此有三点评价：第一，这三个特征不利于扩大第三支柱个人养老金的覆盖面。我国个人养老金是EET税收模式，对2亿灵活就业人员和平台从业人员的非纳税人来说，他们不能享受税延的好处，在后端退休领取时还要纳税，这样个人养老金的获得感就大打折扣。我国个人养老金税制采用“EET”税制。第一个“E”代表在缴费环节，无需缴纳个人所得税；第二个“E”指在投资收益环节，同样无需缴纳个税；“T”代表缴税，即在退休提取环节，缴费与投资收益需一并缴纳个人所得税。

第二，有学者建议把目前的EET改为EEE。这个建议的目的是提高个人养老金的获得感，扩大覆盖面。郑秉文认为这个想法的出发点是好的，但却是不可取的，因为它有3个弊病：一是减少了国家的个税税收。随着第三支柱覆盖面的不断扩大，参加人数越多，国家损失的税收就越多。二是不公平。中高收入在前端可获得税延优惠，但中低收入者事实上不够条件，缴费时前端缴费时往往相当于是taxfilers（申报人），由于条件不够而没有成为taxpayer，在理论上讲是经过“T”的，吃亏了。三是EEE对扩大覆盖面的作用并不十分明显（与EET相比）。目前世界各国只有四、五个国家采用EEE，例如，墨西哥等，都是发展中国家，覆盖面都很小。

第三，应采取组合“EET+TEE”，这可提高个人养老金获得感。扩大覆盖面的最优选择是：在保留目前EET制度的同时，平行引入一个TEE制度，让人们自由选择，包括中高收入阶层，他们可放弃加入EET，而选择TEE。

优化税优模式可提高

中低收入群体的缴费积极性

在郑秉文看来，平行再引入一个TEE将对中低收入阶层十分友好，可以提高低收入阶层的参保积极性，重要的是可提高低收入阶层的缴费积极性。

第一，对中低收入群体而言政策含义和效果不同。表面上看，TEE与EEE的结果对中低收入者似乎完全相同：前端这个群体的收入水平不够抵扣的水平，后端领取时都是免税。但实际上，这2个税优模式的政策含义是完全不一样的：EEE模式下，后端领取时是“免征”，而TEE模式下后端领取时免征是因为在前端他们已经在理论上和程序上“征缴过”了，即他们是taxfilers（个税申报人），只不过他们申报的结果是因为收入水平低而没能成为taxpayers，所以，后端领取时不管账户里有多少资产，免税就完全合法化了。从这个角度看，设立TEE制度的目的是了“保留”EET制度。

第二，最重要的是，如果建立EET和TEE两个制度，那些在EET制度的纳税人多了一个选择。人们根据各自的需要，可以从EET里出来，进入TEE。从这个角度讲，发达国家都有资本利得税，TEE也被一些国家称之为“免税账户”，尤其那些高收入的金融业从业人员，他们很多人宁愿选择TEE制度，因为账户里的钱都是纳过税的，缴费额有封顶上限，抵扣总额也很有限，但是，金融业从业人员用账户资金的投资获取的收益就是百倍、千倍、万倍的投资收益率，在领取时都是免税的，因为缴费时已经纳税了。就是说，TEE账户对中低收入群体和高收入群体都有一定吸引力。

第三，如果为低收入群体引入一个“专门”的EEE制度，与目前的EET制度平行，这肯定又是一个“败笔”。原因有二：一是所谓“低收入”的识别成本是非常高的，人数庞大，几乎无法执行。比如，路边小饭馆、卖水果和早点的摊贩等个体工商户、家政保姆等，年收入是多少？识别成本太高难执行，而且只要有核准和审批，就必然会有寻租和腐败现象。二是事实上低收入者吃亏，因为正规就业中高收入者前端缴费是“抵扣”了，但相当一部分低收入者前端缴费的资金是已经“T”过的。我今天借用“dump portfolio”这个词，把EEE叫做“dump taxation”。

所以，单立一个EEE制度不可取，设立EET和EEE两个并行更不可取，因为后者将会“瓦解”EET的存在，唯有EET+TEE才是最优解。

引入TEE税优模式可提高

中高收入群体的参保积极性

除了要考虑到中低收入群体参保不缴费的问题、提高中低收入缴费积极性的问题以外，还要考虑中高收入阶层对个人养老金“不屑一顾”的问题，他们的缴费能力较强，但他们对建立个人养老金不是像中低收徒群体那么重视，因为他们觉得个人养老金未来解决养老金的问题不那么“解渴”。如果对中高收入群体也有吸引力，他们的缴费能力很强。所以，解决平均缴费水平太低的一个举措是提高中高收入群体的参保积极性。

引入一个TEE对高净值群体的获得感可以“爆棚”。当然，很多发达国家允许直接投资二级市场股票，进行股权投资，投资收益率非常高。比如，PayPal联合创始人彼得·蒂尔的免税第三支柱账户（Roth IRA）2019年账户资产市值高达50亿美元，因为他重仓持有eBay，发了大财。要知道，这是免税账户，这50亿是免税的呀。蒂尔开玩笑说：假设 6% 的适度年回报率并且没有提款，到 2087 年庆祝他 120 岁生日时，他的免税金蛋可能价值约 2630 亿美元。这比他的第二故乡新西兰（他加入新西兰籍）的GDP还要高。基于以上分析，郑秉文第三支柱个人养老金不仅是社保的一个组成部分，也是合理避税的一个储蓄工具。为此，郑秉文得出的最后结论有四点：

首先，从发达国家的案例来看，平行再引入一个TEE既是为了低收入阶层的切身利益，从长远看，也是为了吸引高收入阶层加入进来，给他们多一个选择，因为在不远的将来，我国的中高收入群体的规模会越来越大。

其次，尽快将目前的ETT升级完善为ETT，这是加大优惠力度，吸引那些注册加入制度的人员提高缴费积极性，尽快解决目前加入人数可观、但缴费人数太少的尴尬局面，最好在2023年底推向全国之前实现这次升级。先覆盖低收入收入阶层和庞大的灵活就业群体，然后，等有条件时扩大投资范围和引入资本p利得税。

再次，引入TEE，为低收入收入阶层、平台经济的新业态人员和庞大的灵活就业群体创造条件，这是建立一个“就业友好型”的大众养老金的必要条件。

最后，“EET+EEE”不可取，用EEE取代目前的EET更不可取。建立“EET+TEE”是必经之路、必由之路，未来等有条件时扩大投资范围和引入资本利得税。

完善可及性便利性可改善个人养老金的

客户体验和缴费积极性

毫无疑问，客户体验不好，这是缴费人数少的另一个主要原因。所谓客户体验实际就是“销售适当性”问题。这也是一个问题，它会对缴费积极性产生负激励。

郑秉文关注到了这样一篇报道，该报道是于今年3月27日在《证券日报》刊发的一篇很长的报道。报道大致意思就是说在银行APP上、窗口上，他想买其他产品却买不着。人社部在《个人养老金实施办法》第39条提到了“销售适当性”的问题，这是一个原则。坚持销售适当性的原则目的是为了保护消费者主权，目的是为了保护消费者的权益，如果你想买的产品买不到，你必须要买推荐的产品，你就可想而知这里存在的问题是什么。郑秉文去年10月份就提出建立一个“虚拟的个人养老金产品超市”，把所有合格产品都统一放到这个“虚拟超市”的平台上公平竞争，然后产品发行公司才有资格放到自己公司的平台上，以规避“销售机构”的道德风险。

英国的NEST其实是一个样板。事实上，很多国家都意识到销售适当性的问题，都建立了线上虚拟超市，把所有产品都放在上面，供投资者去选择。所有的产品都在这一个超市上供你个人选择，每个选择你点开以后，多少年的年化收益率一清二楚的，你自己去选择，没有向你硬性推荐，这就是NEST产品的结构。在2019我国“国家社会保险公共服务平台”上线运行时，郑秉文曾提出模仿英国NEST这个问题，要学习中国的NEST的平台，建立一个产品超市，这是我们坚持销售“适当性”、打破局部利益的一个办法，我们要改善消费者的客户体验，如果消费者的客户体验不好，以后恐怕连平均每年600元的缴费额度恐怕都达到不了，越来越低，到那个时候这个制度的获得感就会越来越差，难以成为真正的多层次、多支柱当中的第三支柱。

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